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关于城市道路停车收费问题的法律探讨

来源:网络作者:未知时间:2016-01-13

  时下,越来越多的城市开始在大街小巷划线圈地,收取停车费。其理由是为了发挥价格杠杆的调节功能,规范车辆行停秩序,改善城市道路交通环境,缓解“行车难、停车难”问题,等等。不可否认,各地政府在城市公共道路划线圈地收取停车费前都经过了集体研究并发布了相应的法律文件。但这些法律文件能否作为地方政府在城市公共道路划线圈地收取停车费的合法依据?笔者试图从法律权限的角度予以分析,以期抛砖引玉。

  一、对城市道路收取停车费是行政许可行为。

  不容置疑,城市道路属于公共资源,属国家所有即全民所有。原则上利用公共资源为社会公众提供服务是建设“服务型政府”的应有之义。但是,如前所述,各地政府为了改善城市道路交通环境,缓解“行车难、停车难”问题,发挥价格调节功能,以行政决定的方式,将城市公共道路的部分区域改造成“收费停车场”或者“收费停车位”以“停车收费”,实质上是政府以收费的形式准许行政相对人(交了费的驾驶员)在特定的时间(计时收费的时间)和地点(收费的停车场或者停车泊位)从事特定的行为(停放车辆)。因此,这是一种变相的行政许可行为,当然受《行政许可法》的调整和规范。

  二、国家对城市道路管理事项的法律规定

  在国家层面,目前有《物权法》和《城市道路管理条例》对城市公共道路的权属和管理问题做出了规定。

  其中《物权法》第四十五条、第四十七条、第五十二条规定,城市的土地属于国家所有;铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施,依照法律规定为国家所有的,属于国家所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。第五十三条规定,国家机关对其直接支配的不动产和动产,享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。

  国务院《城市道路管理条例》第三条规定,本条例适用于城市道路规划、建设、养护、维修和路政管理;第三十条、第三十一条规定,未经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准,任何单位或者个人不得占用或者挖掘城市道路。因特殊情况需要临时占用城市道路的,须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准,方可按照规定占用。第三十六条、第三十七条规定, 经批准占用或者挖掘城市道路的,应当按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘。需要移动位置、扩大面积、延长时间的,应当提前办理变更审批手续。占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路的,应当向市政工程行政主管部门交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费。城市道路占用费的收费标准,由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门拟订,报同级财政、物价主管部门核定。

  三、《城市道路管理条例》不能作为地方政府对城市道路收取停车费的依据。

  国务院《城市道路管理条例》(以下简称条例)第三十一条、第三十七条规定临时占用道路需经批准并缴纳城市道路占用费,是否能够作为地方政府将城市公共道路划线圈地收取停车费的上位法依据呢?笔者认为答案是否定的。

  《条例》第三十一条第一款的法条全文是“因特殊情况需要临时占用城市道路的,须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准,方可按照规定占用。”

  其一,法条明确“占用”的前提是“(申请人)因特殊情况需要、临时占用道路”,而时下各地的做法是政府在城市公共道路的特定区域划线圈地改造成长期固定的停车场或者停车泊位然后收取停车费,当然不是临时的,也不是因申请人特殊情况需要(去申请),失去了《条例》第三十一条第一款规定的前提。

  其二,法条规定“占用”的程序是“经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准”。既然是批准,当然有一个行政执法审批的程序,至少需要当事人分别向当地市政工程行政主管部门和公安交通管理部门提出申请、分别由各该部门执法人员初审、单位领导审批、缴纳费用、领取证照等程序。而时下各地的做法是政府在城市公共道路划定一个区域改造成长期固定的停车场或者停车泊位,然后聘请一些临时工计时收费了事,完全不是按行政执法审批程序进行。

  其三,如前所述,既然当下各地将城市公共道路划线圈地收取停车费不符合《条例》第三十一条规定的前提和程序,地方政府当然不能依据《条例》第三十七条的规定在城市道路划线圈地来收取“停车费”,没有其他合法依据的情况下,当事人有权拒交。

  四、城市道路收取停车费事项的法律权限。

  1、从《立法法》角度看城市道路收取停车费的权限

  我国宪法明确授予全国人大及其常委会行使国家立法权,其当然有权制定法律来规范城市道路管理中的停车收费问题。另外,我国《物权法》规定,城市的土地以及公路等基础设施属于国家所有,由国务院代表国家行使所有权。同时,城市道路停车收费问题属于《宪法》第八十九条第(六)项规定的城乡建设事项,根据我国《立法法》规定,国务院为行使行政管理职权,可以制定行政法规来予以规范。

  那么,各地方立法机关和地方政府是否有权单独立法来授权当地政府对城市公共道路划线圈地收取停车费呢?答案是否定的。根据我国《立法法》第六十四条、第七十三条规定,除中央立法机关和中央政府特别授权的事项外,地方性法规和地方政府规章在没有上位法依据的情况下可以单独立法的事项只有“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项、地方性事务需要制定地方性法规的事项”和“本行政区域的具体行政管理事项”。同时,我国《物权法》已明确规定城市的土地和道路都属于国家所有,统一由国务院代表国家行使所有权,既然是国务院行使所有权的事项,当然不是地方性的事务或者地方行政区域的具体行政管理事项,地方立法机关和地方政府无权私自立法授权当地政府对城市公共道路划地圈线收费。

  2、从《物权法》角度看城市道路收取停车费的权限

  我国《物权法》第五十三条明确规定,地方国家机关对其直接支配的不动产和动产必须依照法律和国务院的有关规定来管理和处分。而在城市公共道路划线圈地收费的行为当然是对国有资产的管理和处分行为,必须严格依照国家法律和国务院的有关规定来进行,否则就是违法。《城市道路管理条例》已对城市道路的管理事项做出了明确具体的规定,地方政府在没有法律和国务院授权的情况下,对城市公共道路划线圈地收取停车费用,有“违法越权”之嫌。

  3、从《行政许可法》角度看在城市道路收取停车费的权限。

  根据我国《行政许可法》规定,城市道路停车收费问题应当属于该法第十二条第(二)项“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项。”全国人大及其常委会可以设定行政许可;常未制定法律的,行政法规可以设定行政许可;必要时,国务院可以设定临时性行政许可。

  那么,地方性法规和地方政府规章是否有权对城市道路停车收费行为新设行政许可呢?答案也是否定的。如前所述,在中央立法机关和中央政府没有特别授权的情况下,地方立法机关和地方政府无权对城市公共道路划线圈地收费行为单独立法,既然无权单独立法,那么就失去了设立行政许可事项的前提。因为,《行政许可法》第十七条规定,除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。

  我国宪法明文规定,依法治国,建设社会主义法治国家。国务院于2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出了建设“法治政府”的奋斗目标;又于2010年出台了《关于加强法治政府建设的意见 》,明确提出要“推进依法行政,建设法治政府。”规定“地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行。”

  “法无明文规定不可为”是“依法行政”、打造“法治政府”的应有之义,在中央立法机关和中央政府尚未出台规定在城市公共道路停车收费的情况下,地方政府在城市公共道路划线圈地停车收费似乎缺少上位法依据,其法律文件的合法性值得商榷。

  (石兰轩律师,湖南公言律师事务所专职律师。转载请注明出处)


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